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西方预算制度在我国的传播与建立

http://www.zglbw.net    2013-05-12    来源:企惠通资讯    作者:小企
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我国古代财政本无“预算”一说,传统皇朝财政一直实行秘密财政制度,政府收支数据和支出方向只有皇帝和高级大臣掌握。而国家财政又分为皇室财政和政府财政,即使部分政府高级官员知晓政府财政的收支情况,对于皇室财政也不知其详。因为那时人们认为缴纳皇粮国税是作为臣子百姓的普遍义务,而一旦上缴,如何支配则是皇帝的“私事”,臣民们是没有资格过问的。

“预算”一词及“预算制度”都是舶来品,它起源于英国,通过日本进入到国人的政治生活中。“预算”与我国传统的“度支”概念有很大区别,它不再单纯地指财政收支的量入为出,而是制度性的收入与支出计划,必须通过一系列的审议,必须公开透明,必须对政府有约束力,必须可监督等。

1887年,驻日公使黄遵宪在他的《日本国志》一书中最早详细介绍了西方的预算制度:“泰西理财之法,预计一岁之入,某物课税若干,一一普告于众,名曰预算。及其支用已毕,又计一岁支出,某项费若干,某款费若干,亦一一普告于众,名曰决算。其征敛有致,出纳有程,其支销各有实数,于预计之数无所增,于实用之数不能滥,取之于民,布之于民;既公且明,上下平信。”这就是今天我们熟知的“预算”的来历。

首任驻英公使郭嵩焘考察了西方的财政制度,他虽然没有使用“预算”一词,但是他介绍的制度显然也是以预算为核心的财政制度:“西洋制用之经,均先核计一年出入总数何款应从减,何款应增,预为之程,至年终则视所核计者有无赢绌及意外之费,而筹所以弥增之”,“西洋制国用,因其赢绌之数,以制轻重之宜,一交议员诸绅通议,而后下所司行之”。郭嵩焘看到了西方预算制度的先进性,慨叹英国正是由于有这样的先进财政制度,“而后知其君民上下,并力一心,以求制治保邦之义,所以立国教千年而日致强盛者也”。

 1894年前后,郑观应撰《度支》一书,虽然仍然使用传统的“度支”一词,但却也详细介绍了西方的预算制度:“度支者,国家预筹出入之数也。泰西各国每岁出入度支,皆有定额,不能逾限。如明岁出款若干,进款若干,两抵之外尚欠若干,户部即与今预为之备。若有军务急需,则辟院集议另筹。所有进出各款,岁终刊列清账,布告天下,以示大众”,呼吁“当仿泰西国例,议定一国岁用度支之数”。

戊戌变法前,康有为在其《日本变政考》中主张:“泰西国计,年年公布,有预算决算之表广……今吾户部出入,百官无得而知焉……是益以愚我百官而已。”与此同时,翰林院庶吉士丁惟鲁条陈建议:“户部将每年钱漕正供所入若干、关税杂款之有定者若干、其无定者约入若干,缕析条分,按簿细核,定为岁入一表。即将每年度支,自宫廷内外,以及各省常年开支,分别正项杂项,逐一开单,进呈御览,交王大臣会同各部院详加核议,将有名无实之款,一概淘汰,定为岁出一表。俟诸臣核议详妥奏闻,均行颁布,天下周知。若所议有不尽不实,皆得指名揭参。”丁惟鲁建议中未出现“预算”一词,但是显而易见,他指的正是要建立预算制度,而且要“均行颁布,天下周知”。决意改革的光绪皇帝对此建议十分高兴,立即诏令改革财政,编制预算决算,着手建立预算制度:“近来泰西各国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款,分门别类,列为一表,按月刊报,俾天下咸晓然于国家出入大计,以期节用丰财,蔚成康阜,朕实有厚望也。”虽然改革最终被顽固守旧势力扼杀,预算制度也没有来得及建立,但是“预算”一词却由此广为人知。

20世纪初,为了维护统治、延缓压力,清政府迫于内外矛盾启动新政改革。国内掀起传播和学习西方政治理论的热潮,西方预算制度从常识性介绍很快变成学理性的传播,呼吁实行预算制度一时成为热门话题。

1906年11月6日,《南方报》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》一文,深入介绍西方预算制度,指出:“所谓预算者,国家预定收入、支出之大计划也。盖国用之收入,收之于民也。收入自民,故不能不求民之允诺,不能不示以信用。预算者,示民以信用之契据也。国用之支出亦为民也,支出为民,故不得不邀民之许可,欲民许可,不得不受其监督。预算者,受民之监督之凭证也”,“而预算编制之权限其要点在发案权与定议权之分。发案权在于政府,定议权属于议会。政府对于预算费常有要求增加岁入之意,议会对于预算费用,常有要求核减岁出之心”,“预算之法,须经宪法规定,议会协赞。今我国宪政未行,议会未立,果将何法以行预算乎?不知预算之发案权既操自政府,则凡所有收入支出各款,经常特别各项必须报告全国,自不致有出纳极滥之弊。即使编成预算案,我国民有不能承认者,议会虽未成立,而既有议会权之性质则监督财政为应尽之义务,我国民自可公举代表,向政府要求增损,初不必俟宪法颁布,而始行预算法也。”

1907年4月21日的《时报》发表《论国民当知预算之理由及其根据》一文,指出:“欲维持国家之生存发达,不得不征收租税以应支用。然租税之负担在国民,非得国民之承诺而徒恃强制力以征收之,未免为无理举动。故立宪国家所以必待议会承诺者,盖恐国家流于专断有伤人民之感情也”,“租税征之于民,用之何途,但使国民知之。若但供政府之浪用,纳税者其能无怨望乎?我国以财政困竭之故,百端罗掘以要需,然其充何用之费用,吾民不得而过问也。今拟编制预算案,是欲公示于民矣”,“国家之所以编制预算案者……凡立宪国家制定后,收入支出皆不得越其范围,是谓有‘拘束力’。此拘束力者非政府自拘束之,而议会拘束之也……凡立宪国家之预算案大抵皆首先提出于下议院,谓之‘先议权’,盖以纳税者为全国民而下议院大率由国民直接选举,岁出之增减于其负担有密切关系故也。”

不但知识界人士在报纸上吁求建立预算制度,清廷高官甚至偏远地方的基层官员,也通过向朝廷建议的方式,提出建立预算制度的主张。1906年,御史赵秉麟奏预算决算表事宜,称:“近泰西各国岁出岁入,年终布告国人,每岁国用,妇孺咸晓。考泰西列邦,所以国人咸知国用者,在有预算以为会计之初,有决算以为会计之终。其承诺之任,监财之权,悉议会担之。故英国每年出入预算案,由国会决。《大宪章》第12条,国内收补助费,必由国君议决。后世守之,愈益发达……泰西各国之财务、行政,必须国民以两种监察:一期前监察,承诺此年度之预算是也,一期后监察,审查经过年度之决算也。故国民知租税为己用,皆乐尽义务;官吏知国用皆有纠察,皆不敢侵蚀。所谓君臣共治也。”1910年,清廷下令各省官员条陈新政办法,江西九江府德化县县令昌寿即提出在全国举办预算的设想:“预算决算均刊刷表册,散之民间,榜之通衢,使举国之民皆知公家无私财,无冗费。国用不足,稍议加赋,民不以为苛。”可见,引进西方预算制度,已经成为朝野开明人士的共识。

在建立公开透明的预算制度呼声的面前,清政府也决计实行预算制度,宪政编查馆奏定预算办法,具体安排了实行预算的进程,即“九年筹备”,从1908年开始作各项准备工作,到第九年即1916年宣布宪法,确定预算决算。但由于各地清理财政与《财政说明书》的编纂完成及宪政的提前,1910年11月,清廷决定将实行预算的时间提前,宪政编查馆重新修正逐年筹备事宜。1911年,度支部奏定《试办全国预算简明章程》、《试办特别预算暂行章程》、《宣统三年预算案实行简章》等,试办宣统三年(1911年)预算。

虽然由于条件限制,1911年预算案受到人们的非议;也由于辛亥革命爆发,宣统三年预算也没有等到做决算的那一天,清朝就灭亡了,但是客观地讲,宣统三年预算是我国财政史上具有划时代意义的事件。

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